发挥农村生态环境治理“负面清单”的约束功能

发放宣传单万余份、配备垃圾箱千余个、出动宣传车百余次、组织干部群众志愿清扫服务十余天……笔者在调研中发现，部分区域农村人居环境整治工作在一定程度上陷入了指标化的泥潭。

“让数据说话”的背后，实则是人力、物力、财力投入缺乏效率，并未从根本上建立起共治、精治、善治的长效机制。概括而言，典型问题包括：简单地引入市场化企业参与农村人居环境整治，缺乏监管；大量兴建垃圾、污水处理等设施，缺乏规划；违背生态规律，大搞硬化工程、绿化工程、亮化工程，“人工造绿、人工造景、人工造地”。这些问题集中反映出，在乡村振兴战略实施的“最后一公里”，既有可能存在科学规划与规范监管的“盲区”，又不能排除相关政策被曲解与误读的可能性。

笔者认为，当前，要扭转“最后一公里”多元主体缺位、错位、越位的局面，精准识别农村地区经济社会发展与生态环境保护的衔接点，既要明晰动力机制，搞清楚“生态产权”，又要明晰约束机制，列出来“负面清单”。

就动力机制而言，明晰农村地区生态环境的公共物品属性，通过界定农村地区生态产权的国有权属性质，从根本上破解农村公共自然空间、公共社会空间存在的“公地悲剧”“搭便车”等困扰。

近年来，随着农村市场化的发展，农民群众对于土地保障功能的依赖逐渐弱化，这就为土地适度流转进而实现规模化经营创造了有利条件，同时也为让渡经营权获取财产性收入提供可能。然而，农村地区生态环境是最普惠的民生福祉，是具有非排他性、非竞用性的公共物品，不能简单通过市场化手段调节。

可是，在市场化影响下，农村地区生态环境或是因产权难以界定而被竞争性地过度使用或侵占；或是因产权过于分散到户到人而混淆其公共物品的属性。例如，鱼塘承包经营权可以让渡，但是鱼塘也是发挥生态功能的公共物品，水质如何保证、水量又该如何调蓄？类似这些问题，可能很少有人会去关注。笔者在调研中发现，错把经济领域的承包权当作生态环境领域所有权的现象较为普遍，存在滥垦、滥伐、滥养现象。从根本上讲，还原农村地区生态环境公共物品的本质属性，要试点建立农村地区生态环境权属国有体制，统一收归国有进行管理，既避免由于产权不清导致的盲目竞用，又防止因过于分散而导致的趋利滥用。

就约束机制而言，建议从制度、设施、行为、文化层面，分门别类把乡村生态振兴领域的“负面清单”列清楚。“负面清单”就是要明确告诉乡村生态振兴的多元参与主体哪些事情不能做。

从制度设置层面、设施建设层面、行为转变层面、文化培养层面，针对农村地区生产区、生活区、生态区建设中存在的实际问题，形成“立体、套嵌、制衡”的禁止项目清单表。例如，农村基础设施建设层面，由于没有形成“负面清单”的约束机制，农村地区基础设施建设领域，存在供给需求不匹配导致的基础设施闲置，而符合需求的基础设施却严重缺位。

具体而言，污水处理管网、燃气管网、自来水管网等，在市场化的作用下纷纷下乡入村，只求“以数据说话”。然而，在一些偏远村庄，由于缺乏使用、管理和维护，相关基础设施被闲置或废弃。因此，只有把“负面清单”的约束功能发挥出来，明确“禁止项”的范围，释放“优选项”的活力，才能从根本上提高农村地区生态环境领域公共物品的供给质量和供给效率，破解因生态环境产权不明晰而导致的生态环境污染问题。

随着城市化的快速推进以及农民兼业化程度的大幅提升，一些新问题伴随市场化进程而出现。有些问题不能简单地用市场力量去解决，而是要以公共性为导向，在政府、企业、农户多元共治中谋求标本兼治之策。